El pasado 26 de julio, la comisión de expertos para la revisión del sistema de financiación autonómica entregó sus conclusiones y propuestas sobre la reforma del mismo a la vicepresidenta del Gobierno, Soraya Sáenz de Santamaría y al Ministro de Hacienda, Cristóbal Montoro.

Tras cinco meses de negociaciones y diecinueve reuniones de trabajo, el informe, con amplios y difíciles consensos, se convierte ahora en material de trabajo para el Consejo de Política Fiscal y Financiera, que elevará una propuesta al Gobierno para que, en su caso, inicie la tramitación legislativa para la reforma del sistema de financiación autonómica.

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“La decisión final la tendrá el Parlamento, ya que la reforma se tiene que aprobar como Ley. De ahí la necesidad de buscar el consenso, ya que en estos momentos no existen mayorías absolutas como ocurrió en 2009 o en 2002, cuando gobernaban el PSOE o el PP”, explica Francisco Pérez, catedrático de la Universitat de València, director de Investigación del Ivie y representante de la Comunitat en dicha comisión.

La velocidad con la que avance el proceso, en opinión de Fco. Pérez, dependerá de las circunstancias políticas: “técnicamente es viable que ese recorrido se realice en cuatro meses, ahora bien, la cuestión está en ver cuándo arrancará y cuántas veces se atascará”. No obstante, su aplicación podría tener carácter retroactivo, como ya ocurrió con la Ley 22/2009, de 18 de diciembre.

Para el representante de la Comunitat en la comisión de expertos, el diagnóstico que recoge el documento -en el que se identifican problemas y se proponen soluciones-, “sería compatible con una agenda valenciana de solución de los problemas; es decir, si el modelo cambia en la dirección que apuntamos en el documento, los problemas valencianos desaparecerían”, sentencia Francisco Pérez. Eso sí, capítulo aparte merece el tema de la deuda.

El valor del informe

El director de Investigación del Ivie, que ha sido el encargado de defender la posición valenciana, no se estrenaba en estas lides. Ya participó en comisiones semejantes, tanto en 1995, cuando el Estado designó a cuatro expertos para abordar el asunto; como en 2001, cuando el grupo de expertos se amplió a ocho. Ahora concurren otras dos singularidades: cada administración se ha encargado de designar “a su propio experto” y el comité se ha ampliado hasta 21 miembros: cinco propuestos por el Estado y 16 por las comunidades y ciudades autónomas, a excepción de las dos forales –Navarra y País Vasco– y Cataluña, que rehusó participar. En definitiva: “una comisión muy amplia, heterogénea, con un nivel técnico y científico potente, que ha sido capaz de alcanzar un amplio consenso en muchos de los aspectos abordados”, sintetiza Pérez.

El informe, que identifica y aborda con rigor todos los problemas importantes de diseño del sistema de financiación actual y los sobrevenidos en su aplicación, insiste en que la incidencia de la crisis sobre el actual modelo ha sido “indudable y significativa”. “Cabe recordar que en 2009 había ya efectos de la crisis, que el sistema naciente no reconoció. Por ejemplo, la Ley aspiraba a mejorar los recursos destinados al estado de bienestar, cuando la recaudación estaba ya en caída libre”, señala Peréz. “Además –añade–, al aplicar el criterio de caja, hubo que devolver recursos al Estado de entregas a cuenta que se habían hecho dos años antes sobrevaloradas”.

Por ello, el informe pone de manifiesto, cómo los recursos del sistema de financiación entre 2009 y 2016 no cubrieron el gasto efectivo de las CC.AA., ni sus necesidades. Según los expertos, la insuficiencia global de recursos se elevó en 2015 a 16.484 millones, mientras el gasto real en servicios públicos fundamentales por habitante ajustado de las CC.AA. cayó un 2,1 % anualmente entre 2009 y 2016.

Como consecuencia, las comunidades recortaron en servicios públicos fundamentales, entre 2009 y 2016, 13.640 millones de euros. La evolución de la Comunitat fue similar a la media, pero al partir de un nivel de gasto inferior, el ajuste que tuvimos que afrontar fue “mucho más difícil”.

Pese a todo, podría pensarse que los expertos no inciden demasiado en lo que cabría denominar como “perversión intrínseca del modelo”; esto es, su compleja y poco transparente manera de distribución y reparto de los recursos, que hace que las CC.AA. sigan muy alejadas de la igualdad de financiación por habitante “ajustado”; es decir, la población corregida por ciertos factores que influyen en el coste de los servicios.

Suficiencia y equilibrio vertical

La redacción del informe es reflejo de la dimensión de la comisión y sus intensos debates, pero los expertos entienden que las diferencias actuales de recursos públicos por habitante ajustado –principal queja de la Comunitat– no tienen justificación y deben desaparecer, así como los fondos que las generan y oscurecen el sistema.

“¿Se podía haber dicho más y de manera más clara? Seguramente”, afirma Fco. Pérez, “pero, en cualquier caso, se señala con claridad cómo la complejidad del sistema, al introducir diferentes fondos verticales adicionales al Fondo de Garantía, deriva en dos problemas: aparecen enormes diferencias entre comunidades autónomas (de más de 30 puntos porcentuales en cuanto a recursos por unidad de necesidad entre ambos extremos: Cantabria vs Comunidad Valenciana); y se incumple el criterio de ordinalidad: Madrid, que por capacidad fiscal es la primera, pasa a situarse en décimosegunda posición en cuanto a recursos finales, mientras que sucede a la inversa con Cantabria o La Rioja”, describe Pérez.

En el actual modelo, el Fondo de Garantía –que representa casi tres cuartas partes de la financiación proporcionada por el sistema–, reduce enormemente las disparidades de recursos entre territorios (la desviación estándar del índice de financiación por habitante ajustado cae desde 21,6 hasta 4,5), respetando básicamente la ordenación inicial de las comunidades por capacidad fiscal. Sin embargo, por efecto de otras transferencias, casi se dobla la dispersión de la financiación por habitante ajustado (que pasa de 4,5 a 8,7), y altera por completo el orden de las comunidades, hasta hacer que el reparto final de la financiación no se parezca en nada a la distribución inicial de los ingresos tributarios.

Por ello, la propuesta de los expertos que se plasma consensuadamente en el documento, es un modelo más “simple y transparente”, que unifica todos los fondos actuales en dos. “La primera decisión que hay que tomar es política: hay que decidir cuánta nivelación entre comunidades se quiere. Por ser este un Estado que se descentraliza, y porque hay partidos políticos de ámbito estatal con mucho peso, se entiende que haya compromisos de nivelación, pero decidir hasta dónde se quiere llegar es la cuestión”, afirma Fco. Pérez.

Solo dos Fondos

En concreto, la comisión de expertos recomienda un Fondo Básico, similar al actual Fondo de Garantía, que se nutra con la parte que les corresponde a las comunidades autónomas de los impuestos indirectos: IVA e Impuestos Especiales, además del porcentaje que se acuerde de IRPF y los impuestos cedidos tradicionales, sabiendo que, a más porcentaje de participación autonómica, mayor nivelación en la financiación “per cápita”, pues se reparte igual por unidad de necesidad.

El segundo fondo –dotado por el Estado–, se repartiría con el objeto de corregir las diferencias. En este sentido, la propuesta planteada consiste en asignar este tipo de recursos “a la comunidad peor situada, porque su capacidad fiscal es menor, hasta que se iguale a la comunidad que le precede; a continuación, juntemos esas dos y démosles recursos hasta que se igualen a la siguiente, y así sucesivamente. De ahí la necesidad de que el fondo esté muy bien dotado, para avanzar hasta la primera posición. Cuando se acabe el dinero disponible, puede que algunas se hayan quedado en un escalón inferior, pero de esta forma el sistema no cambia el criterio de ordinalidad”, explica Pérez.

En este punto, se añade en el documento, “la nivelación de recursos para los servicios públicos fundamentales debe alcanzar a comunidades comunes y forales, aportando estas (las forales) a la solidaridad interterritorial”. Y es que la regulación de los regímenes fiscales especiales (forales y Canarias, básicamente), debe ser transparente para que no implique privilegios económicos, como exige la Constitución.

Por ello, Pérez pone el acento en la necesidad de que exista un acuerdo de Estado que establezca “cuáles son los recursos que queremos dedicar al estado del bienestar, de manera que el reparto de fuentes financieras entre las administraciones responda a dicho pacto, porque la reforma del sistema de financiación y la sostenibilidad del estado del bienestar están estrechamente ligadas; son dos caras de la misma moneda”.

Mayor autonomía tributaria

Otro punto que pone sobre la mesa el informe es cómo la Administración central no ofrece espacio a las CC.AA. para colaborar efectivamente en la política y la gestión tributaria. Los expertos proponen mantener la actual composición de la cesta de tributos cedidos, pero revisando el reparto de competencias normativas entre las administraciones públicas.

“Las autonomías no han intervenido en la gestión de los impuestos de los que más dependen financieramente, gestionados por la AEAT; ni han decidido sobre el resto de tributos de imposición indirecta con que se financian, ni se han beneficiado de las decisiones que ha adoptado la Administración central sobre el tema, como fue la subida del IVA, que quedo neutralizada en el Fondo de Suficiencia”, enumera Pérez.

En este sentido, sostienen los expertos que las CC.AA. han de disponer de capacidad normativa para decidir por sí mismas qué recursos son suficientes en cada momento. Por ello, se propone sustituir los actuales porcentajes de cesión del IVA e Impuestos Especiales por un sistema de dos tramos independientes, uno de los cuales podría fijarse por las comunidades autónomas siempre de forma colegiada (por unanimidad). “Hablamos de un ‘IVA colegiado’, homogéneo en todas las regiones, pues la UE impide territorializar los tipos impositivos. Es una solución difícil (por la necesidad de consenso), pero abre la puerta a que las autonomías puedan incrementar sus recursos”.

“Además –añade Fco. Pérez–, con ello las CC. AA. asumen que las decisiones de gastar más tienen el coste político de aumentar las cargas tributarias”.

Otros aspectos que señala como necesarios el comité de expertos son armonizar las bases imponibles y liquidables de los tributos cedidos total o parcialmente, centrando la capacidad normativa autonómica en los tipos de gravamen y las deducciones en la cuota; establecer máximos y mínimos en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones; homogeneizar la valoración de activos en los tributos y mejorar el cálculo de la recaudación normativa, además de desarrollar una administración tributaria integrada.

Además, entre las recomendaciones de prudencia motivadas por la experiencia de la reciente crisis y su impacto en la recaudación fiscal, se menciona el implementar un Fondo de Reserva, similar al de las pensiones.

En definitiva los expertos proponen que el nuevo modelo acabe con la falta de transparencia y los desequilibrios en la gestión de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera, y que aborde con realismo el fin de los mecanismos extraordinarios de financiación, con la vuelta a los mercados por parte de las autonomías, lo que lleva asociado precisar una solución al problema de la deuda “si de verdad se quiere ser realista”, remarca Pérez.

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